México, oficialmente los Estados Unidos Mexicanos, es una república democrática, representativa y federal. República porque sus autoridades ocupan el poder a través de una forma de gobierno, en este caso una constitución que marca elecciones democráticas y una división de poderes. Democrática porque se señala como fuente del poder a la población que debe nombrar por elección a sus autoridades. Representativa porque las leyes que rigen al país se elaboran, aprueban y modifican a través de representantes. Federal porque se conforma por estados libres y soberanos que se unen para conformar un gobierno común que velará por las libertades de la ciudadanía y desempeñará funciones en beneficio de todos; lo que significa que los estados existen con antelación a la federación.
Nuestro país cuenta con tres ámbitos de Gobierno:
- Federal, que tiene que ver con todo el territorio nacional.
- Estatal, referente al gobierno propio en cada uno de los 32 estados en que está dividido el país.
- Municipal, que es el gobierno particular que tienen cada uno de los territorios como se divide un estado, por ejemplo, Jalisco tiene 125 municipios, Oaxaca 570, etc.
La Constitución señala que cada ámbito de Gobierno se divide en tres poderes para su ejercicio, los cuales corresponden a las tres facultades y funciones primordiales del Estado, que son:
- Poder ejecutivo. Administrador de la gestión diaria del Estado y ejecutor de las leyes y políticas establecidas por el legislativo. Representa a la nación en sus relaciones diplomáticas. Este poder en México corresponde al Presidente de la República, los Gobernadores de los estados y los Presidentes Municipales.
- Poder legislativo. Asamblea deliberativa encargada de las leyes y responsable del presupuesto del Estado. En México este poder corresponde al Congreso de la Unión, los congresos estatales y los cabildos municipales.
- Poder judicial. Juzgados y tribunales encargados de la impartición de justicia en el Estado. En México corresponde al Poder Judicial de la Federación, a los poderes judiciales estatales y a los juzgados municipales.
Aunque existen facultades concurrentes entre los tres órdenes de Gobierno, también hay otras competencias y facultades exclusivas de cada uno. Entre los temas que atienden están:
Municipios:
- Agua y alcantarillado.
- Basura.
- Bomberos.
- Calles o caminos locales.
- Vigilancia policial.
- Parques y jardines.
- Panteones.
- Alumbrado público.
Estados:
- Educación.
- Salud.
- Caminos estatales, escuelas y centros de salud.
- Combate a delitos comunes (robo, fraudes, homicidios).
- Fomento e impulso a la economía y comercio.
Federación:
- Defensa y seguridad nacional.
- Comercio exterior.
- Finanzas y crédito público.
- Acuñación y circulación de la moneda.
- Recursos naturales.
- Educación.
- Salud.
La mayoría de los temas son compartidos entre los tres órdenes de Gobierno sólo que su alcance varía de acuerdo con la población y el territorio que atienden.
Para que el Gobierno pueda cumplir con todas sus funciones y obligaciones, la constitución señala que los ciudadanos deben contribuir al desarrollo del país a través de la recaudación fiscal. La obligación del Estado de brindar servicios a la población tiene como contraparte la obligación que tienen los ciudadanos de pagar impuestos.
Para comprender mejor qué impuestos cobra cada ámbito de gobierno, se debe mencionar la historia que ha tenido el tema fiscal en México. Antes de los años 80 el país tenía un sistema complejo de cobro de impuestos que provocaba que existieran muchos impuestos, incluso había recaudaciones que se cobraban al mismo tiempo por los tres órdenes de Gobierno, para poder cambiar este problema se modificó el sistema fiscal con el establecimiento del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal (SNCF) y el Pacto Fiscal.
Los estados y municipios decidieron firmar un convenio con la Federación donde accedieron a suspender el cobro de algunos impuestos para que se gravaran a nivel nacional; a cambio, la Federación los distribuiría entre todas las entidades y municipios devolviendoles los impuestos que dejaron de cobrar por haber decidido firmar este acuerdo.
Con base en este contexto, a continuación se señalan a modo de ejemplo algunos impuestos de cada orden de Gobierno:
- Impuesto Sobre la Renta (ISR). Grava la utilidad de las personas, empresas u otras entidades legales.
- Impuesto al Valor Agregado (IVA). Grava el consumo doméstico final de productos y servicios
- Impuesto Especial sobre Producción y Servicios (IEPS). Grava la producción y venta de alcoholes, gasolinas y tabacos.
- Impuesto Sobre Automóviles Nuevos (ISAN). Grava la compra de vehículos nuevos.
- Tenencia y refrendo. Grava la tenencia de vehículos.
- Tránsito. Grava las licencias y tarjetones.
- Registro Civil. Grava los trámites asociados al registro civil.
- Impuesto sobre nóminas. Grava el número de empleados.
- Predial. Grava la propiedad de los bienes inmuebles.
- Agua. Grava los servicios de agua potable, alcantarillado y saneamiento.
- Adquisición de inmuebles y transmisión de dominio. Grava la compra venta de bienes inmuebles.
- Impuesto sobre diversiones y espectáculos públicos.
Federal:
- Impuesto Sobre la Renta (ISR). Grava la utilidad de las personas, empresas u otras entidades legales.
- Impuesto al Valor Agregado (IVA). Grava el consumo doméstico final de productos y servicios
- Impuesto Especial sobre Producción y Servicios (IEPS). Grava la producción y venta de alcoholes, gasolinas y tabacos.
- Impuesto Sobre Automóviles Nuevos (ISAN). Grava la compra de vehículos nuevos.
Estatal:
- Tenencia y refrendo. Grava la tenencia de vehículos.
- Tránsito. Grava las licencias y tarjetones.
- Registro Civil. Grava los trámites asociados al registro civil.
- Impuesto sobre nóminas. Grava el número de empleados.
Municipal:
- Predial. Grava la propiedad de los bienes inmuebles.
- Agua. Grava los servicios de agua potable, alcantarillado y saneamiento.
- Adquisición de inmuebles y transmisión de dominio. Grava la compra venta de bienes inmuebles.
- Impuesto sobre diversiones y espectáculos públicos.
Los ingresos que tiene el Gobierno provienen, en su mayor parte, de los impuestos; además, el Estado también obtiene recursos por la venta del petróleo y por otras fuentes de financiamiento. En México se llama a esta bolsa común la Recaudación Federal Participable (RFP) y los estados reciben una parte de la misma.
El Sistema Nacional de Coordinación Fiscal (SNCF) organiza el cobro y la repartición de impuestos en México. Nació del pacto fiscal, donde la Federación y entidades federativas simplificaron el sistema tributario.
La adhesión a este sistema, que se diseñó en 1978, se llevó a cabo por medio de convenios entre los estados y la Federación. Estos convenios se pueden modificar en cualquier momento pues no son obligatorios. Dentro del marco regulatorio que se creó a partir del Pacto Fiscal surgió la Ley de Coordinación Fiscal, que es la base del SNCF.
El Sistema regula cómo los estados se suman al pacto fiscal en lo administrativo y procedimental, y estipula las reglas de cómo distribuir y gastar los recursos que ya están destinados a algo en específico, como la salud y la educación; también señala qué recursos son de libre ejercicio para los estados.
Con la recaudación de los impuestos a cargo del Gobierno Federal se crean fondos administrados por la Federación, los cuales se distribuyen a los estados de diferentes formas con el objetivo de que se compense el derecho cedido. La principal forma en la cual los estados reciben estos recursos se llama Participaciones Federales, a parte de las participaciones el Gobierno Federal, se distribuyen los recursos por Acuerdos de Coordinación, que son convenios que se firman para cubrir necesidades específicas de la población, y Aportaciones Federales, que son recursos que se le dan a los estados para cubrir funciones que le corresponden a la Federación.
Los recursos dirigidos a los estados se destinan principalmente a:
1
Recursos con una etiqueta de gasto, es decir que el Gobierno Federal le dice a las entidades cómo y en qué se lo deben gastar.
2
Recursos de libre disposición, donde los estados deciden en qué y cómo gastarlo.
3
Recursos que llegan a los estados a través de Convenios firmados con la Federación, donde entre las dos partes se llega a un acuerdo de cómo se gasta este recurso.
La coordinación fiscal se da a través de un sistema nacido en 1980 en el convenio de adhesión al pacto fiscal, y tiene su fundamento legal en la Ley de Coordinación Fiscal. Este sistema, denominado Sistema Nacional de Coordinación Fiscal (SNCF), permite a la Federación la administración y distribución de los recursos obtenidos por la recaudación fiscal de los temas acordados en el convenio.
Los propósitos del Convenio de Adhesión al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal son:
- Fortalecer las haciendas públicas estatales y municipales.
- Evitar que los estados cobren los mismos impuestos que cobra la Federación.
- Promover la equidad entre los estados del país.
- Crear armonía en términos fiscales en todo el país.
En los primeros años del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal hubo un aumento significativo de los recursos para los estados; pero, a lo largo de los años y con la evolución del sistema, los recursos ya no alcanzan con las nuevas exigencias, demandas y necesidades ciudadanas.
Las Participaciones Federales son recursos que la Federación transfiere a las Entidades Federativas y Municipios. Las autoridades estatales o municipales ejercen libremente este presupuesto con base en lo que sus congresos o cabildos definan. En su origen, las participaciones tenían como finalidad resarcir los ingresos tributarios que las entidades federativas habían cedido a la Federación.
Además, los estados no solo reciben recurso vía las participaciones, sino que también hay otro tipo de recursos que se reciben por Acuerdos de Coordinación; como lo son las Aportaciones Federales y los convenios y subsidios.
Las Aportaciones Federales son los recursos que la Federación transfiere a los Gobiernos Estatales y Municipales para cubrir el gasto educativo, salud entre otros. Funciones que en su momento realizaba la Federación, pero que con el tiempo decidió ir transfiriendo a los otros ámbitos; por lo que el Gobierno Federal se obliga a transferir a los otros órdenes de Gobierno los recursos necesarios para su operación, administración y mantenimiento. En estas aportaciones, los estados no pueden decidir en qué se va a invertir y deben apegarse a lo establecido por el Gobierno Federal.
La armonización tributaria y la colaboración entre los estados son algunos de los principales beneficios que el pacto fiscal trajo al país; sin embargo, vale la pena revisar este esquema porque se han generado, dentro del federalismo fiscal, diversos problemas, como:
- Una dependencia financiera excesiva de los estados y municipios con respecto al Gobierno Federal.
- Se decide unilateralmente por parte de la Federación con respecto al ingreso y al gasto de los recursos nacionales.
- Los estados y municipios no tienen margen para corregir cómo se gasta, pues los recursos ya vienen etiquetados.
- No hay claridad en las operaciones que realizan los diferentes organismos al gastar los recursos que le son asignados.
- Inexistencia de colaboración administrativa entre los tres órdenes de Gobierno.
- El ámbito del Gobierno Federal invade las funciones de ley de los encargados de cobrar impuestos en el ámbito local.
- La actividad económica de los estados no trae beneficios de la recaudación a los mismos.
- Los propósitos federales, se ponen por encima de los estatales y municipales, y la Federación utiliza los recursos públicos que corresponden a los estados para alcanzar sus metas.
- El Gobierno Federal históricamente ha fracasado en reducir la brecha entre la riqueza y la pobreza, al contrario, cada día es más grande.
La revisión del Pacto Fiscal debe analizar las atribuciones que la Federación ha delegado a los estados y la solidaridad fiscal, ya que la actual fórmula de distribución no refleja con claridad estos objetivos y debe atender las problemáticas señaladas.
Además, vale la pena revisar dentro del Pacto Fiscal:
- Las participaciones, ya que éstas son recursos de “uso libre” y sólo representan el 14% del presupuesto federal total. Los estados y municipios pueden usarlas para fomentar el desarrollo económico y proveer un entorno adecuado para la inversión.
- La distribución de las participaciones era conveniente para todos los estados pero, a lo largo de los años, la Federación ha trasladado funciones de su competencia a los estados, sin embargo, los ingresos se han visto cada vez más limitados para los Gobiernos Estatales y Municipales, lo cual les impide realizar sus funciones pues las obligaciones se han ido incrementando.
- El Gobierno Federal ha utilizado una parte de los recursos participables para cumplir sus funciones federales redistributivas, a pesar de contar con una gran cantidad de recursos propios para esos fines. Impidiendo de esa forma a los estados y municipios cumplir con sus obligaciones a cabalidad.
- Los criterios de distribución ya no están acorde a la capacidad de recaudación que tienen los estados.
- Jalisco destina más de la mitad de sus participaciones en educación, salud y seguridad. El restante es claramente insuficiente para atender diferentes necesidades públicas y de desarrollo.
- Es importante recuperar el carácter compensatorio de las participaciones, ya que con los años se ha perdido el interés de los estados en el tema recaudatorio y el crecimiento económico. Es importante aumentar las capacidades recaudatorias de los estados y Municipios.
- La Federación presume gastar el 85% del presupuesto en salud, educación, seguridad y disminución de la pobreza y desigualdad, pero no se ve con claridad avances en estas temáticas.